摘要：为了解决1999年、2000年的政策性不良债权和2004年至2005年的“半商业化”不良债权转让、处置中的纠纷，最高人民法院于2009年发布了（简称《海南会议纪要》），从审理原则、受理条件、适用范围等十二个方面对金融不良债权转让案件的审理作了全面规范，成为审理此类案件最重要的司法政策文件。《海南会议纪要》出台后，为防止国有资产流失，保障金融不良债权处置工作顺利进行作出了积极贡献。但是，在实践中，有的法院将《海南会议纪要》适用于当前完全商业性、市场化的不良债权处置案件，有的法院对不良债权处置案件设置比《海南会议纪要》更加严苛的条件，造成对债权受让人利益的损害，也影响了银行、资产管理公司对不良资产的处置。因此，有必要厘清《海南会议纪要》的适用范围，纠正实践偏差，并尽快出台关于金融不良债权处置的专门法律规范。
最高人民法院于2009年发布的《关于审理涉及金融不良债权转让案件工作座谈会纪要》（因此次座谈会在海南海口召开，业内习惯称该纪要为《海南会议纪要》，为行文方便，以下简称纪要），是不良债权司法审判领域最重要的司法依据之一。但由于纪要出台时间已较长，加上近年来不良资产处置行业发展较快，出现了许多新情况、新问题，实践中对纪要的适用主体、不良债权的性质认定等问题出现严重分歧和争议，导致司法裁判不统一，进而影响了对不良资产投资者的权益保护，影响了不良资产处置作为金融经济“清道夫”的功能。为此，有必要对纪要的适用范围进行认真研究，进一步明确纪要的效力对象，确保此类案件得到公正有效地处理。
纵观人类社会发展史，已经从漫长的农耕、游牧、农业社会发展到工业社会，再从工业社会进入到以信息为支撑的金融社会。金融社会是人类文明的高级形态，金融成为支撑经济发展的血脉，渗入到各行各业和社会生活方方面面。我国改革开放后，经济一直高速增长，可以说经历了工商业社会的快速发展，并慢慢进入以信息金融为特征的金融社会。金融已成为推动我国经济社会进一步发展的强大动力。但随之而来，金融经济中的负面因素也慢慢显现和积累，尤其是银行业不良问题，规模日益增大，如果不及时有效处理，极有可能危害整个经济有机体健康发展。
国家高度重视解决银行业不良问题，防范系统性金融风险。1999年，国务院组建华融、长城、东方、信达四大金融资产管理公司，采取政策性剥离不良的方式，专门处理工商银行、农业银行、中国银行、建设银行四家国有商业银行不良。国务院还专门制定行政法规《金融资产管理公司条例》，赋予金融资产管理公司特殊法律地位，通过打包出售、债务重组、债转股、资产证券化等手段，最大限度保全国有资产。由于不良资产处置涉及面广，社会影响大，并且法律和政策问题交叉，历史和现实因素叠加，导致人民法院在审理和执行此类案件中面临规则适用上的一些困境和难点问题，影响案件的及时有效处理。为此，最高法院于2009年4月3日公布《关于审理涉及金融不良债权转让案件工作座谈会纪要》（法发〔2009〕19号），从审理原则、案件受理、适用范围等十二个方面对金融不良债权转让案件的审理作出全面规范，成为审理此类案件最重要的司法政策文件。
纪要出台后，为依法公正审理此类案件，防止国有资产流失，保障金融不良债权处置工作顺利进行，维护和促进社会和谐稳定作出了积极贡献。但随着经济社会的变化发展，特别是近些年来金融经济的快速发展，不良资产处置领域出现许多新情况、新问题，政策性剥离已经终止，商业性剥离的情况越来越多，并呈现主体多样化、处置市场化、情况复杂化等特征。在此背景下，一方面是不良资产处置作为一个行业已呈现蓬勃发展之势，另一方面是专门针对此类案件的司法处置规范缺失。于是，作为审理金融不良债权处置案件最重要依据的纪要是否仍然适用于当前商业性、市场化的金融不良债权处置案件，在实践中存在不同理解，并成为不良资产从业人员困惑不已的难题。
有的观点认为，除了纪要中特别指明是关于政策性剥离的情形外，其他规定亦适用于当前商业性的不良债权转让处置案件，比如，对地方政府等的优先购买权的规定，目前许多银行、资产管理公司在转让不良债权时，仍然依照纪要的规定通知相关的部门、机构行使优先购买权。还有一种观点认为，纪要是特定历史条件下的产物，其适用范围应当严格按照纪要本身规定，不得扩大，比如，纪要明确商业性不良债权是指2004年至2005年四大金融资产管理公司在政府主管部门主导下从交通银行、中国银行、中国建设银行和中国工商银行收购的不良债权，除此之外其他的商业性不良债权转让都不能适用纪要规定。
无论是法律法规还是政策制度，其适用范围都是最基础和最根本的问题。特别是纪要的许多内容都是有别于合同法、担保法等法律法规的特殊规定，对其适用范围的认识不同，将导致案件处理的大相径庭。为此，有必要从法解释学、立法学等角度，对纪要适用范围作一深入分析，明确其是否仍然适用当前的商业性不良债权案件的审理。这直接关系社会主义法制统一问题，也直接影响到每一个具体案件能否实现公平正义。
从规范层面来说，研究法律规范的适用范围有两条路径：一是分析法律规范本身对适用范围的规定是否清晰明确，是否需要作进一步解释。二是观察是否有必要根据新情况，对法律规范的适用范围作扩大或是缩小解释。将纪要作为分析对象，我们认为，纪要本身对其适用范围的规定是清晰和明确的，同时，从纪要的特殊性、时代性和针对性出发，不应该对其适用范围作扩大解释。
一是明确效力范围。纪要规定，纪要的内容和精神仅适用于在纪要发布之后尚在一审或者二审阶段的涉及最初转让方为国有银行、金融资产管理公司通过债权转让方式处置不良资产形成的相关案件。人民法院依照审判监督程序决定再审的案件，不适用纪要。
二是明确主体范围。纪要对其中提到的国有银行、金融资产管理公司、国有企业债务人、受让人的范围作了明确。国有银行包括国有独资商业银行、国有控股商业银行以及国有政策性银行。金融资产管理公司包括华融、长城、东方和信达等金融资产管理公司和资产管理公司通过组建或参股等方式成立的资产处置联合体。国有企业债务人包括国有独资和国有控股的企业法人。受让人是指非金融资产管理公司法人、自然人。
三是明确对象范围。纪要中提到的不良债权转让包括金融资产管理公司政策性和商业性不良债权的转让。政策性不良债权是指1999年、2000年四大金融资产管理公司在国家统一安排下通过再或者财政担保的商业票据形式支付收购成本从中国银行、农业银行、建设银行、工商银行以及国家开发银行收购的不良债权。商业性不良债权是指2004年至2005年四大金融资产管理公司在政府主管部门主导下从交通银行、中国银行、建设银行和工商银行收购的不良债权。
可见，纪要对适用范围的规定是较为明确的，并对相关概念作出了较为详细的解释。在纪要制定时，司法实务界对其适用范围的把握总体比较清晰，理解上也不会存在偏差。问题在于，随着新情况的出现，是否有必要对其适用范围作扩大解释，使其效力覆盖到纪要规定以外的商业性不良债权。
纪要是在特定历史环境和条件下产生的，其适用范围具有特殊性、时代性和针对性，不应作扩大解释。理由如下：
一是纪要的法律地位决定了对其适用范围应作限制。《全国人民代表大会常务委员会关于加强法律解释工作的决议》规定：凡属于法院审判工作中具体应用法律、法令的问题，由最高人民法院进行解释。人民法院组织法等规定，最高人民法院根据宪法和法律对于在审判案件过程中如何具体运用法律、法令的问题，可以通过决定、批复、答复、复函等形式解释。可见，司法解释是法律解释的一部分，具有正式的法律效力。司法解释的形式分为“解释”、“规定”、“批复”和“决定”四种。而纪要并非司法解释，只是相关人员就相关问题进行研讨交流，在某些重要方面形成的共识。而且，纪要一般采用“法发”字号，“法发”是最高法院发布的文件，严格来说并不具备法律效力。虽然，纪要里要求各地法院“结合审判工作实际，遵照执行”，但从性质上讲，纪要终究是个司法文件，即便在审判工作中遵照执行，对其适用范围的理解，也应当作限制解释。否则，就是赋予了较低级别的法律文件过多的权限，不符合宪法的规定，也与十九大提出的加强依法立法，加强宪法监督和实施的精神相违背。
二是纪要极强的政策性决定了其适用范围的针对性。署名为“高民尚”的解读纪要内容的权威文章《关于审理涉及金融不良债权转让案件的若干政策和法律问题》指出，不良债权转让纠纷案件的关键在于如何解决和化解计划经济时期形成的历史遗留问题。文章强调，国有商业银行剥离和金融资产管理公司处置的不良债权大多是计划经济阶段形成的债权债务关系。这些不良债权的剥离和处置是特定时期、特定背景下出现的特殊金融债权处置行为，绝不仅仅是简单的商事主体之间的私权处分，而是巨额国有资产的流动与利益再分配，事关全体国民和国家的利益，事关我国金融体制改革乃至国有资产管理体制改革目的能否顺利实现。此类案件的处理，也并非一个单纯的法律问题，而是一个以政策为主、法律为辅的社会经济问题。
该文已经非常明确，纪要的出台有其特殊的历史背景，纪要的价值衡量有其特别的政策因素，纪要的内容规定有其明确的针对性，其核心就是为了最大限度的保护国有资产，采取特事特办的方针，作出有别于一般民商事法律原则的特殊规定。比如，债务人或受让人起诉国有商业银行的案件原则上不予受理，担保合同中关于合同变更需经担保人同意的约定对债权人转让债权没有约束力，地方人民政府等享有优先购买权，受让人无权收取不良债权受让日后产生的利息等。这些特殊规定是一般法律原则的例外，是专门针对特定的案件。既然是例外，就应当严格适用范围。因此，人民法院在处理不良债权转让案件时，应当严格掌握特殊司法保护政策的范围，不能将特殊时期针对特殊主体的特殊政策普适于当下。也就是说，对于超出纪要规定范围的不良债权司法处置案件，应该按照合同法、物权法、担保法等普通民商事法律规定来执行，而不能适用纪要的特殊规定。否则，就是将特殊情况予以一般化，将严重损害司法的公平正义，破坏社会主义法制的和谐统一。
三是当前不良资产处置领域的新情况决定了纪要适用范围的有限性。纵观我国不良资产处置的发展，大致经历了三个阶段。第一个阶段为1999年至2004年的政策性处置阶段，国家为应对金融危机，成立专门的资产管理公司对口接收、管理和处置从国有四大银行和国开行剥离的不良，收购资金由财政“埋单”，不良资产定价按照财政部定价。第二个阶段为2004年至2010年的商业化转型阶段，四大资产管理公司开始探索商业化出售和收购不良资产，业务范围涉及银行业和非银行金融业不良资产，不良资产定价按照财政部定价，并尝试以竞标等商业化方式收购。第三个阶段为2010年开始，随着股份制改革的陆续启动，不良资产处置进入全面商业化阶段，地方资产管理公司相继成立，并通过股改终结政策性不良资产收购，实行以竞标等商业化方式开展业务，业务范围涉及银行业、非银行金融业以及非金融企业不良资产。可见，纪要在2009年出台之时，虽然将商业性不良债权纳入了适用范围，但明确仅仅是2004年至2005年四大金融资产管理公司在政府主管部门主导下从交通银行、中国银行、建设银行和工商银行收购的不良债权，其中特别强调了政府主导，实质上只是半商业化。而其后的商业性不良债权的发展进入了新阶段，并脱离政府主导，实现市场化。这种商业性不良债权已经与纪要所定义的商业性不良债权存在本质区别。因此，纪要中提到的商业性不良债权是有特定指向的，不能扩大到目前已经市场化的不良债权转让案件。
四是纪要的制定过程决定了其适用范围的严谨性。纪要虽然只是司法政策性文件，但从制定出台过程看，其严谨和复杂程度不亚于司法解释。最高法院于2005年1月开始起草制定关于审理涉及金融不良债权转让案件的司法政策性文件。2008年10月，最高法院邀请全国会法工委、中央政法委、国务院法制办、财政部等中央有关单位在海口召开全国法院审理金融不良债权转让案件工作座谈会，以前期已经论证、沟通、协调历时近四年的司法政策性文件为蓝本，并根据与会代表就审理涉及金融不良债权转让案件主要问题所取得的一致意见，最终出台了纪要。纪要的内容梳理了最高法院以往发布的相关司法解释和司法解释性文件，总结了各级法院的审判实践，并吸纳了国家相关主管部门的意见。而且，其中许多问题的处理精神并非最高法院法定权限，还需要充分征求中央相关部门和立法部门意见，有的甚至还要由更高决策层研究确定。可见，纪要的出台过程十分严谨和规范，纪要的每一条规定都是在广泛征求各方意见基础上作出的。作为纪要最重要内容之一的适用范围，也是经过了反复研究论证，其确定的内容应当予以严格遵守。
另一方面，从立法技术上讲，对于如此严谨和审慎的司法政策性文件，如果确需扩大其适用范围，也应当有最高法院的明确意见。从事实看，最高法院也是如此操作的。比如，在纪要发布后的2011年3月，最高人民法院发布《关于审理涉及中国农业银行股份有限公司处置股改剥离不良资产案件适用相关司法解释和司法政策的通知》，明确人民法院在审理涉及农业银行受财政部委托处置其股改剥离的不良资产案件时，可以适用最高人民法院就审理涉及金融资产管理公司处置不良资产案件所发布的相关司法解释、司法政策及有关答复、通知的规定。这正说明，纪要的适用范围是有严格限制的，如果需要扩大适用范围，应当由最高法院下发明确的通知或者文件，而不能在实践中擅自予以扩大解释。值得提及的是，最高人民法院民二庭〔2009〕民二他字第21号答复和〔2013〕执他字第4号给湖北省高级人民法院的复函将纪要给予国企的后续利息豁免权扩展到非国有企业，看似体现了对国企和非国有企业的平等保护，但造成了对债权人和债务人利益保护的明显失衡，这样的扩大解释无论在法理上还是价值取向上都是值得探讨的。
此外，最高人民法院民一庭副庭长、第一巡回法庭党组成员刘敏法官在一次做客深圳法治论坛时也提到，涉政策性不良债权处置的案件在审理时体现了较强政策性。对于这类特殊性质的案件，最高人民法院前后出台一系列司法解释、司法政策。但这些规定只是针对纪要中明确提到的两大类型案件适用，除此之外的市场化不良债权处置仍然适用一般民商事法律规定，而不适用最高法院一系列的特殊规则。
综上所述，纪要有其特殊的历史使命和特别的适用范围，实践中应当予以严格把握，不得扩大到纪要规定之外的商业性不良债权案件。
党的十九大提出了“两个一百年”的奋斗目标，明确新时代坚持和发展中国特色社会主义的总任务是实现社会主义现代化和中华民族伟大复兴，并强调要深化金融体制改革，增强金融服务实体经济能力，提高直接融资比重，促进多层次资本市场健康发展，健全金融监管体系，守住不发生系统性金融风险的底线。要实现十九大提出的奋斗目标，离不开健康稳定的金融环境。不良资产的产生是金融经济不可避免的现象，如未得到及时有效处置，极有可能引发系统性金融风险。因此，妥善高效地开展不良资产处置，正是应对经济周期波动、化解金融风险的重要工具。
随着经济进入新常态，经济下行压力加大，当前银行、非银行金融机构及各类企业不良资产逐渐显现，新一轮不良资产处置周期已经到来。与上一轮不良资产起因于经济体制转型不同，新一轮不良资产主要是金融经济资源出现错配、信用环境恶化所致，具有涉及范围越来越大、处置难度越来越强、运作周期越来越长等特点。加强不良资产处置的法律和政策支持，更好地运用法治思维和法治方式推进不良资产处置工作，是发挥不良资产处置手段应有功能、妥善化解金融风险的重要措施。为此，应当尽快完善不良资产处置的法律制度，规范不良债权转让案件的审判执行工作。
一是严格纪要适用。经过长达10多年的处置，纪要针对的政策性剥离和半商业化剥离的不良债权已经基本清理完毕，纪要的历史使命已经基本完成。目前进入审判、执行程序的不良债权案件绝大多数是纯市场化、商业化的金融不良债权，最高法院有必要下发通知或出台指导性案例对这些案件不适用纪要予以明确，以免实践中不当扩要的适用范围。
二是纠正实践偏差。由于不良债权相关司法依据的缺失以及理解的偏差，目前实践中存在一些不当做法，比如有的法院对资产包案件不管是政策性还是商业性一律不予执行，有的法院对从资产管理公司受让不良债权的社会投资者再转让债权不予变更申请执行人，有的法院对社会投资者之间的金融不良债权转让要求先进行转让效力确认诉讼，有的法院对购买不良债权的社会投资者只保护收购价和相应的利息等。不良资产处置不仅是个法律问题，更是个社会问题，涉及整体金融经济的稳定发展。实践中存在的这些问题影响了不良资产相关案件审判和执行的公平公正，在一定程度上损害了不良债权投资者的合法权益，进而影响到了不良债权快速有效得到处置，制约了其化解系统性金融风险的功能，建议最高法院尽快予以纠正。
三是完善法律制度。金融经济的发展使得不良资产处置已成为一个新兴行业，并成为一个新型的投资领域，越来越受到社会各界关注。不良资产处置的主体也越来越多元化，大量民间资金进入不良资产处置领域，还出现一些新型资产公司，并与证券、互联网等创新行业相碰撞，产生许多新形态、新措施，如不良资产处置的证券化、基于互联网平台的资产处置、信托处置等。这些新情况、新问题急需相应的法律制度予以规范、保障和促进。同时，近年来不良资产处置实践的发展，也积累了一些法律问题，需要通过立法予以明确。因此，有必要针对不良债权处置制定专门的法律规范，以适应不良资产处置新形势的需要，尤其在全面推进依法治国，强调科学立法、严格执法、公正司法、全民守法的新时代，健全相应的法制保障更是当务之急和形势所需。
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