完善司法确认制度促进纠纷多元化解

　　核心提示：随着司法确认制度在人民调解法、民事诉讼法等法律中的正式确立，其分流诉讼、及时化解纷争等优势逐步凸显，加之各地广泛宣传与极力推介，司法确认案件数量近些年逐渐增多。但司法确认制度依然存在着受案范围不够明确、审查方式不规范等问题，有必要在立案程序、审查程序、程序救济、虚假协议防范等方面进行完善。为此，广东省湛江市中级人民法院成立课题组，对湛江市两级法院２０１５年至２０１８年司法确认制度的运行情况进行了专题调研。

　　１．案量逐年增加。２０１５年至２０１８年，湛江两级法院分别受理司法确认案件１７９件、２２４件、２３４件和３６２件，其中分别有０件、７３件、６９件、２４５件转由法院调解结案；２０１６年，有１件司法确认案件存在虚假调解迹象，经进一步核实，当事人主动撤回申请（见图一）；近４年来，确认有效的案件中当事人自动履行的有６０９件，仅有２件进入强制执行程序（见图二）。

　　２．案由较为固定。该类案件主要为家庭婚姻、抚养、赡养纠纷，道路交通事故损害赔偿纠纷，相邻权纠纷，小额债务纠纷，以及因违反治安管理规定所引起的损害赔偿纠纷案件等。人民调解组织、司法所、妇联、大队等均是司法确认案件的主要来源地。

　　３．处理方式便捷。司法确认案件通常是一些因生活琐事引发的纠纷案件，也不乏标的额较大但案情简单的交通事故、婚姻、征地补偿等纠纷案件，且多以赔礼道歉、恢复原貌、金钱给付等方式即可化解，当事人希望即调即确即走，适用司法确认正好满足当事人需求。

　　４．确认结果类型多样。根据案件办理的结果，可划分为确认类、不予确认类和驳回申请类三种类型；根据法院查明情况，不予确认类又可划分为内容不明确、内容不合法、超期三种情形。根据所要确认的调解协议情况，可划分为人民调解、行业调解、专业调解、商事调解等类型。

　　１．在立案程序方面。一是受案范围不够明确。法律规定过于原则，致使司法确认受案范围不清。行政调解协议等其他非诉调解协议是否可以申请司法确认，目前仍有争论。二是立案标准不够清晰。比如，在司法确认是由双方当事人委托的调解组织提出的情况下，可否立案且具体立案标准又该怎样区分，尚无明确规定。

　　２．在程序审查方面。一是审查方式规定不统一。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》（以下简称《民诉法解释》）规定，法院审查确认申请时，必须书面通知双方当事人到场对案件情况进行核实。《最高人民法院关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》（以下简称《司法确认程序规定》）规定，法院在必要情况下可通知双方当事人到场当面询问。前者以当面询问审查为主，后者是以书面审查为主、当面询问为辅，两者不一致，而民事诉讼法也没有加以明确。这导致实践中出现审查不规范、不统一的问题。二是审查内容不统一。法院在司法确认程序中主要审查调解协议的实体内容和协议的可执行性，但民事诉讼法、人民调解法及《民诉法解释》对审查的内容并未作规定。实践中一些法官仅进行形式审查，另一些法官则会全面审查协议涉及的具体事实内容及法律关系。

　　３．在程序救济方面。一是救济途径不完备。民事诉讼法规定，司法确认申请违反法律规定的，应裁定驳回，当事人可以调解方式变更原调解协议内容或达成新的调解协议，也可直接向法院提起诉讼。但是，如果当事人收到裁定书后，认为法院裁定错误的，是否可以申请复议、提起上诉或者申请再审，目前立法均未予明确。二是有争议的案外人救济途径。根据《司法确认程序规定》，案外人主张经法院确认的调解协议减损其合法权益，可自知道或应当知道权益被减损之日起一年内，向作出确认决定的法院申请撤销确认决定。而民事诉讼法增设了第三人撤销之诉，案外人可依该规定提起第三人撤销之诉。但司法确认案件的案外人启动的是诉讼程序的撤销之诉，还是非诉程序的撤销申请，目前并无定论。

　　４．在防范虚假协议方面。一是一些法官缺乏防范意识。诚实信用原则被引入民事诉讼法，但一些法官片面认识司法中立性原则且受法律真实绝对说的影响，在案件受理中仅考量制度高效便捷价值，认为仅需要审查形式要件，没有必要防范虚假协议。二是有的法官甄别能力差强人意，尤其是一些年轻法官由于业务技能及办案经验不足，在有效防范虚假协议上往往感到不知所措。

　　５．在协议执行方面。一是一些当事人缺乏诚意，只是想利用司法确认制度拖延时间，缺乏真正履行协议的意愿，从而导致权益人合法利益受损。二是部分当事人缺乏履行能力，却在调解协议中作出虚假承诺，这不仅增加了法官的办案工作量，还会引起权益人的不满。

　　１．明确受案范围，优化立案标准。一是明确受案范围。一些地区在大力推进行政机关、商事调解组织等参与当事人纠纷调解方面积累了丰富的经验，且基层法院也有能力完成此类司法确认任务。所以，司法确认的受案范围不应局限于人民调解组织达成的调解协议，可将经行政机关、人民调解组织、商事调解组织、行业调解组织或其他具有调解职能的社会组织调解后达成的具有民事权利义务内容且可执行的调解协议，纳入司法确认的受案范围。二是优化立案标准。应明确双方当事人共同提出申请的概念外延，可以是一方提出申请另一方同意，也可以是共同到法院申请，还可以是共同委托的调解组织提出申请。以此扩大司法确认的适用范围，促进纠纷的多元化解。

　　２．明确审查的形式、内容和时限。一是明确审查形式。可按照案件性质特点，将案件区分为普通确认案件和有虚假可能的确认案件。对普通确认案件，法官应审查当事人的书面申请、调解协议及有关证明材料，并依据询问情况确定是否符合确认条件。对有虚假可能和法官认为需重点审查的调解案件，可以进行隔离询问或当面重点询问，必要时可采取实体审查和证据调查等措施。二是明确审查内容。司法确认审查也要注重维护实体正义，既要防止审查不足，也要防止过度干预，应按照案件性质，合理取舍审查内容。三是明确审查时限。可将审查期限设定为３０日，这既符合司法确认程序简易快捷的特点，也能满足必要审查时间要求，且与民事诉讼法特别程序的审理期限相吻合。

　　３．完善司法确认的救济途径。一是健全当事人救济途径。民事诉讼法已将司法确认纳入特别程序，故其救济程序也应适用特别程序规定。因而，应将法院的确认行为与当事人间的实体争议处理进行区分考量，救济途径设计须围绕确认裁定是否应当撤销展开，而不处理具体实体争议问题。二是拓宽案外人救济途径。从非诉程序的法理及制度设计方面考量，可赋予案外人针对司法确认裁定的撤销权，但应以司法确认裁定是否侵害其合法权益为审查内容，相关实体争议应另行通过调解或诉讼程序解决。

　　４．丰富虚假协议的防范措施。法院要注意甄别高危案件，对发生虚假协议可能性较高的案件作出预测，划分出普通确认案件和高危确认案件。可以酌情将涉及较大经济利益的买卖合同、民间借贷、继承、分家析产、债权转让等纷争，当事人属于征地拆迁地域范围内的纷争，当事人出现资不抵债或其财产已进入执行程序的案件，多个债权人先后对同一债务人起诉的案件等，纳入有虚假调解可能的高危案件范围。此外，要在诉讼服务大厅等场所公示一定时期内多发的高危案件；在立案程序中实行一般审查，且要对申请人间的社会关系等进行严格核对；在必要时应主动调查当事人经济状况、社会关系及诉求事实等。这样才能有效甄别、疏导、分流纠纷，避免司法确认被不当利用，减轻法院的工作量，促进纠纷的多元化解。

　　特别是要强化细节审查辨别。可根据案件类型和特征，通过隔离方式就案件细节分别询问当事人，并做到全程留痕。如债权转让案件，必须重点询问双方当事人是否存在关联关系及经济状况、转让合同生效的时间地点及具体金额、合同资金来源及交付方式等。对于买卖合同案件，须重点询问双方当事人具体协商过程、达成协议的时间地点及合同规制内容等。同时，要建立事前警示承诺制度。在司法确认过程中，必须警示当事人，告知其应如实陈述以及订立虚假调解协议需承担的法律后果。要求当事人当场书写诚信承诺书，承诺其陈述内容真实且不存在恶意串通、为逃避法律责任而订立调解协议的行为，如有上述行为，愿意担负相应的法律责任。对指使、贿买、胁迫他人作伪证，伪造、毁灭证据获取非法利益等违法犯罪行为，应加强打击力度。这样才能有效防范利用司法确认程序确认虚假协议的行径。

　　５．强化威慑力度，加强宣传学习。一是强化威慑力度。可将恶意利用司法确认制度的当事人纳入征信系统，或向有关主管部门发送司法建议书，由其作出惩罚。对于没有执行能力的当事人，可促使他们在执行阶段达成执行和解，缓解因无法兑现义务而给权利人带来的不利影响。二是加强宣传学习。可融合利用新兴媒体与传统媒体的优势，加大司法确认制度或司法确认典型案例的宣传力度，提升司法确认制度的社会认知度；汇编司法确认法律规定等有关资料，向社会公众免费讲解和发放，切实提高社会对司法确认制度的支持度，促进纠纷的多元化解。