1991年6月，为了与《城市规划法》相配套，国务院发布了国务院令第78号《城市房屋拆迁管理条例》，拉开了我国城镇化建设的序幕。1994年7月，《城市房地产管理法》颁布实施，实现房屋商品化，开发商走上了城市建设的前台，加之同年推行的分税制改革，地方政府逐渐倚重土地财政。
2011年2月21日，《征收条例》出台。《征收条例》更强调对被征收人的权利保障和对行政权力的监督，改革了行政强制执行制度。2012年1月1日《行政强制法》以及2012年4月10 日《强制司法解释》的施行使征收改造矛盾有所缓解。
征收方与被征收方的争议多表现为不动产权属的认定、不动产用途的认定、不动产面积的认定、违法建筑的认定、以及评估对象程序方法的争议。其中不动产用途的认定尤为重要，补偿金额差距动辄数百万、千万。本文拟就征地拆迁中的法律适用疑难问题之不动产用途认定进行解读。
近年来，有关房屋用途认定的纠纷时常发生，造成了不良的社会影响。为了避免因用途而产生矛盾纠纷，就应该明确用什么标准确认房屋用途。所谓房屋用途是指其规划核准的用途还是实际用途？新版房屋所有权证将设计用途改为规划用途，但日常生活中存在很多规划用途和实际用途不一致，影响了征地拆迁补偿结果。为了避免矛盾和纠纷的产生，有必要针对现实情况对房屋用途予以确认。
不动产用途可以分为住宅和非住宅两类，不动产用途是不动产市场价值考量的重要因素之一。住宅和非住宅的价值一般差距较大，在一些城市的中心区价格差距会更大。并且对于征收经营性不动产的，还应当给予停产停业损失的补偿。实践中，住宅与非住宅房屋的认定，已成为征收补偿安置的焦点矛盾之一。
对于不动产用途的认定，一般以不动产登记簿、不动产证书为准。产权登记是确定不动产用途的重要依据，但不能唯产权登记论，有的不动产登记的用途与实际不符；有的不动产因临街或距离学校、医院、名胜古迹等较近，或者位于城中村的居民，为了生计问题，将原住宅改造成非住宅；有的不动产祖辈流传，做了几十年的商业经营，一直没有完善产权登记。以上情况，地方政府需要对不动产用途进行认定。根据《国务院办公厅关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》（国办发明电【2003】42号）：“各地要本着实事求是的原则，采取积极有效的措施，切实解决城市房屋拆迁中久拖不决的遗留问题。对拆迁范围内产权性质为住宅，但已经依法取得营业执照经营性用房的补偿，各地根据其经营情况，经营年限及纳税等实际情况给予适当补偿”。有的省、市出台了地方性法规、规章或一般规范性文件，制定了对没有办理产权登记的，或住改非的不动产用途认定标准。
我们认为，对住改非的认定，应当主要考虑不动产实际用途来认定。只要不动产的建造有合法手续，同时，办理了合法的生产经营手续，连续经营二、三年以上的，并交纳有关税费的不动产（现在个体户或小微企业免交税费），可以认定为非住宅。当然，在地方政府确定征收范围，并发布征收预公告以后，再改变不动产用途的，则不能得到支持。
被征收不动产的性质及用途，关系到征收补偿安置的标准，这在征收补偿实践中争议很多。行政机关通常依据不动产登记证件所载明的用途来进行认定，如果载明用途与实际用途不一样，被征收人需要提供营业执照、税费单据等有关证据加以证明。
在确定房屋性质过程中，价值评估至关重要。被征收房屋价值评估应考虑被征收房屋的区位、用途、建筑结构、新旧程度、建设面积以及占地面积、土地使用权性质等影响被征收人房屋价值因素。
根据《立法法》第8条规定，对于不动产的征收改造，涉及公民及其重大的财产权益，我们期待全国尽快出台统一的不动产征收法。
2012年6月2日，上海市黄浦区政府作出《房屋征收决定》，原告户霍某某居住的房屋位于征收范围内。因原告户认为其经营公司，被告应当对其给予非居住房屋补偿，致征收双方未能在签约期限内达成征收补偿协议。被告于2013年4月23日作出《房屋征收补偿决定》，原告不服该征收补偿决定，向上海市政府申请行政复议，上海市人民政府经复议维持该房屋征收补偿决定。原告仍不服，向法院提起行政诉讼，请求撤销此《征收补偿决定》。上海市黄浦区人民法院认为，本案的主要争议在于原告的被征收房屋性质应认定为居住房屋还是非居住房屋。经查，孙某萱为法定代表人的上海某投资有限公司虽然经营地址登记为被拆迁房屋地址，但住所地为上海市金山区，而且营业期限至2008年12月，原告要求被告就孙某萱经营公司给予补偿缺乏法律依据，征收补偿方案亦无此规定，被诉征收补偿决定对其以居住房屋进行补偿于法有据。据此，法院驳回原告的诉讼请求。
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