作 者简 介：侯丹华，上海市高级人民法院行政庭庭长。文章来源：《法律适用》2023年第6期，转自法律适用公号。 注释及参考文献已略，引用请以原文为准。
房屋征收是城市更新的重要手段之一，因之产生的征收补偿争议也是人民法院行政诉讼重要案件类型之一。通过对该类案件的实证考察、个案分析、规范整理，其在判决方式的确定上存在行政法律规范与民事法律规范适用上的纠结，特定情形下对应判决方式缺失，具体判决方式缺乏区分及明确适用条件等问题。由此有必要在房屋征收补偿案件中建立行政、民事法律规范一体适用判决机制，准确把握裁驳与判驳司法界限，增设行政机关决定撤销房屋征收补偿协议的判决方式，明确变更判决在房屋征收补偿协议案件中的适用空间，有效界分履职判决与给付判决适用条件，同时审慎适用无效判决。
《中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出，要实施城市更新行动，加强城镇老旧小区改造和社区建设，提高城市治理水平，推进以人为核心的新型城镇化。近年来，北京、上海、辽宁、深圳等地陆续出台了各自的城市更新条例，其中一个共性特征是：房屋征收均作为重要的城市更新方式之一加以规定。房屋征收关系社会公共利益，关乎人民群众重要切身利益，由此引发的征收补偿行政诉讼也一直系人民法院行政审判重要案件类型。最高人民法院先后发布了两批征收拆迁典型案例，两批行政协议典型案例，其中多有涉及房屋征收补偿案件。但该类案件涉及利益主体多元，情况复杂，矛盾突出，案件审理难度较大。尤其在判决方式的选择上，考量因素较多，法律规定有所不足，故需对其判决方式适用展开进一步讨论。
房屋征收补偿诉讼是法院行政审判重要案件类型，并占有较重。通过案例检索系统对2015—2021年各年度全国法院一审行政案件以及房屋征收补偿案件进行检索，2015年—2021年，全国法院房屋征收补偿一审案件数分别为4437件、6709件、10581件、12519件、15127件、12382件、2187件，分别占当年度全国法院一审行政案件的3.5%、4.2%、5.7%、6.0%、6.6%、6.4%、5.8%。需说明的是，因办案周期限制等原因，案件检索系统中的2021年及2022年的行政案件数据尚不完整，尤其2022年的案件数明显偏少，系统中检索到的该年度全国法院房屋征收补偿一审案件仅255件，同期全部一审案件也仅检索到5848件，故该年度数据目前缺乏司法统计意义。同时,为兼顾最新审判态势及后文对判决法律适用的分析，前述案例数据暂统计至2021年。排除数据不完整的年份，从前述案例数据分析可见：全国法院房屋征收补偿一审行政案件自2015年始总体呈现持续攀升态势，2019年达至顶峰，2020年有所回落，其在全国法院一审行政案件中的比例近年来稳定保持在6%左右。
同时，房屋征收补偿行政案件大体可分为两类，其一是房屋征收补偿决定案件，其二是房屋征收补偿协议案件。2015-2021年，全国法院涉房屋征收补偿一审案件共计63942件，其中房屋征收补偿决定案件共计26265件，其余为房屋征收补偿协议案件。
从裁判结果看，2015-2021年，全国法院房屋征收补偿一审案件共判决结案38198件，裁定结案25254件（其中裁定驳回起诉及不予受理计15809件），调解结案324件，其他方式结案的166件。房屋征收补偿案件的实体判决比例为59.7%。在实体判决案件中，原告胜诉（全部或部分支持原告诉讼请求）17069件，占全部房屋征收补偿一审案件的26.7%。
而通过检索，同期全国法院一审行政案件共1138476件，其中实体判决461613件，实体判决比例为40.5%。在判决结案的461613件案件中，原告胜诉（全部或部分支持原告诉讼请求）155028件，占全部一审案件的13.6%。
因此，相较于其他行政案件，法院对于房屋征收补偿诉讼起诉人保护力度大，进行实体审理、判决的比例高，而原告胜诉率也高于一般行政案件。
在全国法院房屋征收补偿案件一审判决结案的38198案件中，适用、援引的高频实体法条主要集中于《国有土地上房屋征收与补偿条例》第26条、第4条、第8条、第21条、第19条、第10条、第26条第1款等。程序高频法条则主要集中于《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第69条、第74条第2款第1项、第12条第1款第11项、第70条第1项、第70条第3项、第46条、第75条、第74条第1款第1项、第72条、第78条第1款、第12条、第78条、第101条、第73条、第79条、第70条等，其频次分别为19086、5077、2444、2066、1495、1358、1340、1235、1199、1177、993、963、932、889、834、795次；此外，程序高频法条还有《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第56条第4项，适用频次为868次。上述判决适用的条文被援引、适用次数均达700次以上，此数以下的未再列明。据此可见，除前述第69条、第70条等严格意义上的判决方式规定外，《行政诉讼法》第12条、第46条、第101条所涉受案范围、起诉期限、民诉规范适用条款也在发挥辅助判决作用。
上文对全国法院征收补偿案件整体法律适用情况进行了呈现，为尽量准确反映该类案件判决方式，需要对样本案件裁判援引的判决条款进行更为精细、具体地统计。鉴于前述全部案例样本数量巨大，同时考虑到《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（以下简称《行政协议司法解释》）的发布时间，为准确反映当下裁判条款适用情况，这里选取2021年度一审判决结案的1136件案件为样本。经过统计，具体判决条款分布情况如下。
《行政诉讼法》判决方式适用情况：第69条（驳回判决）共521次，第74条（确认违法判决）共143次，第70条（撤销判决）共118次，第78条（行政协议判决）共71次，第72条（履职判决）共48次，第75条（确认无效判决）共38次，第73条（给付判决）共24次，第76条（责令补救赔偿判决）共6次，第77条（变更判决）共2次。以上适用《行政诉讼法》判决方式规定次数合计971次。
《行政协议司法解释》适用情况：第19条（继续履行补救赔偿判决）共43次，第12条（确认无效判决）共18次，第17条（解除协议判决）共7次，第14条（撤销协议判决）共4次，第16条第1款（驳回补偿判决）共4次，第16条第2款（撤销行为判决）共3次，第15条第2款（补救赔偿判决）共2次，第15条第1款（返还补偿判决）共1次。以上适用《行政协议司法解释》判决方式规定次数合计82次。另外，还有案件判决适用了第22条，共1次，考虑到该条系诉讼类型转换条款，最终根据审理情况作出确认无效判决、赔偿判决或驳回判决，故未将之作为独立的判决方式。
民事法律规范适用情况如下：《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）第465条共12次，第502条共4次，第143条、第509条均共3次，第144条、第146条、第153条、第154条、第577条均共2次，第583条共1次；《中华人民共和国合同法》第8条共5次，第52条、第94条均共2次，第2条第1款共1次；《中华人民共和国民法总则》第144条、第171条均共1次；《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法典〉时间效力的若干规定》第1条共9次。以上适用民事法律规范判决的次数合计54次。
综上，通过不同角度的实证考察可见，房屋征收补偿类案件的实体判决比例较高，但仍有一部分案件被裁定驳回或不予受理；行政法律规范与民事法律规范均被广泛适用，但行政法律规范处于主体地位，民事法律规范起到补充作用；在具体判决方式上，不同判决方式均被适用，其中变更判决极少适用，但也零星出现了两次。
基于对房屋征收补偿案件的实证考察，展示了其整体裁判样态，也发现了该类案件裁判中的一些问题。房屋征收补偿一方面往往涉及人民群众重大切身利益，另一方面又系基于公共利益或经济社会发展而启动，一旦涉诉，该类案件的审理、判决考量因素与普通行政案件存在一定差异。因此，有必要对该类案件所涉判决方式进行更加系统地梳理，并剖析现有判决方式的不足。
房屋征收补偿案件系行政案件，其判决方式自然与现行《行政诉讼法》中的判决方式紧密关联。同时，其中的房屋征收补偿协议案件又属行政协议诉讼，也可依据《行政协议司法解释》的规定作出判决。
《行政诉讼法》中的判决方式，除赔偿、补偿等判决方式外，基础判决方式主要有驳回诉讼请求判决（第69条）、撤销判决（第70条）、确认违法判决（第74条）、确认无效判决（第75条）、履行判决（第72条）、给付判决（第73条）、变更判决（第77条）等七种。除此之外，对于行政协议案件，还存在特定的行政协议判决（第78条），即判决被告承担继续履行、采取补救措施或赔偿损失等责任或判决给予补偿。
《行政协议司法解释》中的判决方式，除了责令补救、返还、赔偿、补偿判决外，基础判决方式有以下几种。第一，确认无效判决。该解释第12条第1款、第2款规定实际系两类无效判决，即《行政诉讼法》规定的行政行为无效，以及民事法律规范中的协议无效。第二，撤销判决。该解释中的撤销判决，又分为两种。第一种是民事型撤销判决，即上文之撤销协议判决。《行政协议司法解释》第14条规定，行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形的，法院可依法判决撤销该协议。需要注意的是，该条所规定的撤销协议，与《行政诉讼法》第70条规定的行政行为撤销判决情形并不相同，该处的判决撤销协议基本属民事范畴的合同可撤销情形。第二种是行政型撤销判决，即上文之撤销行为判决。《行政协议司法解释》第16条第2款规定，行政机关变更、解除行政协议之行政行为存在《行政诉讼法》第70条规定之情形的，法院判决撤销或部分撤销。这里的撤销判决就是传统行政诉讼中的撤销判决。第三，驳回判决。《行政协议司法解释》第16条第1款中规定，行政协议履行中出现可能严重损害国家利益、社会公共利益情形，行政机关作出变更、解除的行政行为后被起诉，法院认为该行为合法的，判决驳回原告诉请。这种驳回判决与传统行政诉讼中的驳回判决大体一致。第四，解除协议判决。根据《行政协议司法解释》第17条规定，在原告请求解除行政协议时，法院审理认为解除行为符合约定或法定解除情形且不损害国家、社会和他人合法权益的，法院可判决解除该协议。第五，确认有效判决。《行政协议司法解释》第12条第3款规定，行政协议无效原因在一审法庭辩论终结前消除的，法院可确认行政协议有效。第六，确认未生效判决。《行政协议司法解释》第13条规定，法律、行政法规规定应经其他机关批准等程序后生效的行政协议，在一审法庭辩论终结前未获得批准的，法院应确认协议未生效。第七，行政协议判决。《行政协议司法解释》第16条第3款规定，变更、解除行政协议的行政行为违法的，法院可依据《行政诉讼法》第78条规定判决被告继续履行协议、采取补救措施，造成损失的，判决赔偿。该判决即前述行政诉讼中的行政协议判决。另第19条规定，被告未依法、依约履行协议的，法院同样可依据前述第78条规定作出判决。
两相对照，除行政协议判决以及赔偿、补偿等判决外，《行政诉讼法》规定的基础判决方式与《行政协议司法解释》中的基础判决方式存在一些共有的判决形式：驳回判决、撤销判决、无效判决。需要注意的是，撤销判决因其来源的不同又可区分为民事型撤销和行政型撤销两种；无效判决亦存在民事法律规范上的无效与行政法律规范上的无效。同时，《行政协议司法解释》还存在其特有的判决形式：解除协议判决、确认有效判决、确认未生效判决，这些判决是在《行政诉讼法》之外由最高人民法院司法解释根据司法实践需要增设的判决形式。这些异同，对于房屋征收补偿案件，尤其是征收补偿协议案件的处理，有重要影响。
此外，《行政协议司法解释》缺少确认违法判决的规定，在房屋征收补偿决定案件中，当然存在确认违法判决的适用空间，但在房屋征收补偿协议案件中，虽然无司法解释的规定，但在《行政诉讼法》判决方式框架内也应存在确认行政协议行为违法的法律空间与可能。如安吉展鹏金属精密铸造厂（以下简称“展鹏铸造厂”）诉浙江省湖州市安吉县人民政府（以下简称安吉县政府）行政协议案中，安吉县政府等设立的临港管委会与展鹏铸造厂签订了征收补偿协议，而临港管委会不具有独立担责能力，无权以自己名义对外实施行政行为，但协议系双方自愿达成且已实际履行完毕，未损害展鹏铸造厂合法补偿权益，法院遂判决确认安吉县政府等设立的临港管委会与展鹏铸造厂签订《企业搬迁补偿协议书》的行为违法。
第一，房屋征收补偿案件裁判规范适用问题。对于判决方式的法律规范适用，主要涉及两个方面。首先，关于行政规范、民事规范优先性的问题。按照《行政协议司法解释》的规定，似是行政法律规范优先适用，但这种观点有待讨论。房屋征收补偿协议属行政协议，具有公法属性，但其也具有合同性，两者应有一定界分。尤其在单方变更、解除行政协议之外的其他协议履行、效力认定等诉讼中，虽然存在行政性审查要素，但其本源审查要素是民事法律规范中的合同关系。是否存在更优先适用的判决规范，仍是一个问题。其次，判决依据的范围是否局限于法律规范的问题。毫无疑问，对于普通行政案件而言，根据法律、法规，参照规章进行审理并作出裁判是基本法律适用原则，但在房屋征收补偿案件中，其往往更强调尊重当事人意愿，尤其在协议类案件中，行政机关和行政相对人的合意会对判决走向产生重大影响，其可否成为判决依据，也需要厘清。
第二，裁判思路问题。房屋征收补偿协议案件兼具合同性和行政性，因此，民事裁判思路和行政裁判思路均对该类案件审理裁判发生作用，两种裁判思路如何协调，尚不明确。首先是传统行政诉讼裁判规则在房屋征收补偿协议案件中的不适应性。在对房屋征收补偿协议效力进行判断时，不应如一般行政诉讼举证规则要求行政机关对行政协议合法性承担举证责任，也不应以行政机关未提供充分证据证明协议合法性就断然否定房屋征收补偿协议的效力。在赵某某诉山东省济南市历城区人民政府不履行拆迁安置补偿协议案中，一审法院认为，历城区政府并未提供证据证明片区指挥部与赵某某订立的拆迁安置补偿协议具有合法依据，故双方订立协议的行为应当确认无效，遂判决确认涉案补偿协议无效并驳回原告的诉讼请求。二审法院认为，行政协议一经订立，具有公信力和既定力，在历城区政府无证据证明拆迁安置补偿协议存在重大且明显违法抑或依据合同法律规范应当认定为无效或可撤销的情形，应认定协议合法有效，历城区政府应当按照协议约定全面履行义务，遂判决撤销一审判决并责令历城区政府继续履行拆迁安置补偿协议。其次是当事人合意对房屋征收补偿案件产生重要影响。与上文提及的当事人合意是否可成为裁判依据一脉相承，当事人合意对于征收补偿案件判决存在一定影响。房屋征收补偿协议案件当然十分强调当事人之间的合意，而即使在征收补偿决定案件中，相较于普通行政案件，其也更强调尊重相对方的意思表示。如何刚诉淮安市淮阴区人民政府房屋征收补偿决定案中，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第21条第1款规定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择产权调换。通过对在案证据的分析，可以认定何刚选择的补偿方式为产权调换,但被诉补偿决定确定的是货币补偿方式，侵害了何刚的补偿选择权。据此，法院作出撤销被诉补偿决定的判决。
第三，行政行为判决方式可否适用于房屋征收协议案件的争论。这是一个关键问题，也是一个裁判理念问题。若能否严格、有效区分协议案件中的行政行为与合同关系，那么这个问题是容易解决的，也就是沿用《行政协议司法解释》所体现的两分法进行处理：行政行为适用传统行政诉讼裁判规则，合同关系则适用民事法律规范进行裁判。但问题在于，一是在行政协议及其案件中有效区分出哪些是行政行为之要素，哪些是合同关系之要素，客观上存在较大困难。二是行政协议毕竟与民事合同不同，且已经纳入行政诉讼受案范围，但即使在传统的合同关系范畴，是否就必然排斥传统行政诉讼判决方式的适用，这是存疑的。三是虽然《行政诉讼法》应一体适用于所有的行政案件中，但即使是立法者也意识到，对于行政协议案件，可以沿用现有行政诉讼审理程序规则，但其判决主要对是否履约进行认定，难以适用现有行政诉讼中的履行职责判决或撤销、变更判决，故增加了《行政诉讼法》第78条中的行政协议履行及补偿判决。对此，有专家就提出：行政协议案件是一种新类型案件，撤销判决、确认判决、驳回诉讼请求判决、变更判决等传统判决方式与行政协议案件不相适应。这也说明，既有的行政诉讼传统判决方式是否可以完全适用于征收补偿等行政协议案件中，确实是一个困扰。
第一，房屋征收补偿判决适用情形模糊。这主要表现为行政机关撤销协议情形未规定。《行政协议司法解释》只对行政机关单方变更、解除协议情形作了规定，但单方解除与单方撤销不是一个概念，单方解除的前提是协议是依法成立有效的，因情势变更等原因，导致行政机关单方解除了协议；而单方撤销，则是协议存在合法性问题，行政机关单方撤销了协议。但在行政机关单方撤销协议时，其判决方式不明。如果视为一个单方行政行为，那么其应遵守基本的正当程序原则，撤销前要进行告知，并听取协议相对方的陈述、申辩，否则构成程序违法，应予判决撤销或者确认违法。如果突出协议的合同性，可民事上并不存在当事人撤销合同的概念，当事人可以请求人民法院或仲裁机构予以撤销，但无法自行撤销合同。审视目前的行政法律规范，尚缺乏对于该种情况的裁判规定。
第二，变更判决的适用争论。对于协议案件能否适用变更判决，存在不同认识。司法解释中并无有关变更判决的规定，而《行政诉讼法》中，其第77条第1款规定，行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的，人民法院可以判决变更。对于房屋征收补偿等行政协议案件，其不属于行政处罚案件，那么就需要确定是否属于涉及对款额的确定、认定确有错误的案件。这里的“涉及对款额的确定、认定确有错误的”针对的是金钱处理，是对款额确认、认定有误的情况，似并无法直接涵射款额之外的确定、认定有误的情形。在房屋征收补偿协议案件中，对于协议所涉居住困难人口、安置人口、安置面积认定等，是否属于对款额确定、认定之范畴进而可作出变更判决的情形，需要进一步讨论。
第三，给付决与履行判决难以区分适用。给付判决与履行判决是行政诉讼的两种基础判决方式，且给付判决系2014年《行政诉讼法》修改后新增的，但两者本身的实践边界并不清晰。如果认为传统行政行为诉讼判决方式可以适用于房屋征收补偿协议等案件中，那么前述问题的争议性依然存在。在信达海南公司诉琼山区政府不履行支付土地征收补偿款案中，二审法院判决琼山区政府于判决生效之日起60日内就涉案土地征收补偿事项作出处理，对此，最高人民法院在再审申请裁定书中指出，《行政诉讼法》第73条规定了给付判决的方式，对于金钱给付案件，人民法院应据此作出具有具体给付内容的实体判决，不能以履行判决替代给付判决。法院审理金钱给付案件，仅审查被告机关是否负有金钱给付义务，而不审查应给付的具体项目、数额，简单判决限期履行给付义务，违反了前述第73条给付判决的法定要求。该案也反映出征收补偿案件中履行判决与给付判决如何有效界分的问题。
第四，房屋征收补偿案件中无效判决适用难题。首先，关于双重审查的问题。基于行政协议的合同性与行政性，对于房屋征收补偿协议案件，在判断协议是否存在无效情形时存在双重审查：既审查协议是否存在行政行为的无效，又审查协议是否存在民事合同上的无效。当然，这种双重审查不仅局限于房屋征收补偿协议类案件，在其他行政协议案件中也同样存在。如濮阳市华龙区华隆天然气有限公司因濮阳华润燃气有限公司诉河南省濮阳市城市管理局、河南省濮阳市人民政府确认行政协议无效再审案中，就是这种审查判断模式。该模式在一般行政案件中并不存在，客观上也增加了审查认定涉案房屋征收补偿协议是否无效的难度。其次，关于协议无效判决中行为违法程度的问题。行政诉讼中，根据行政行为违法程度不同，可作出撤销（部分撤销）或确认违法的判决，若存在行政行为不具有行政主体资格或没有依据等重大且明显违法情形的，法院可依原告申请作出确认无效判决。但对于房屋征收补偿协议案件，其无效之判决存在更为复杂的三重考量。第一重是公共利益的考量，即使存在相关违法情形，但若不加区分、考量一律确认无效，反而很大可能会损害公共利益。第二重是行政及民事无效考量，既要考量行政行为无效的情形，又要考量民事合同无效的情形；第三重是民事合同案件裁判思路考量，即现今民事合同案件处理过程中，极为慎重认定合同无效，尽量维持或部分维持合同效力，以维护市场交易秩序。上述考虑，无疑为征收补偿协议案件中适用无效判决增加了困难。
无论基于司法实践总括性分析，还是基于实定法判决条文的整理，房屋征收补偿案件判决方式在行政法与民法框架内反复纠结，履责判决、给付判决、变更判决、无效判决等各具体判决形式的相互界分与适用空间尚有不明，相关裁判思路亦不清晰，上述问题亟需得到澄清和解决。
关于行政法律规范与民事法律规范适用优先性的问题，笔者认为，行政诉讼本身源于民事诉讼，两者在诉讼程序设计上并不存在本质区别。无论是既往行政诉讼制度未建立前民事诉讼规范中直接将行政诉讼囊括于内，还是现行《行政诉讼法》第101条规定相关诉讼程序可直接适用《民事诉讼法》的规定，都体现了两者的紧密联系和诉讼程序性质一致性。当然，行政诉讼制度建立后，构建起了独立诉讼程序制度，包括行政协议在内的各类行政案件，都从属其中，也要按照或必须先行按照行政法律规范进行审查。故整体而言，对于房屋征收补偿决定案件，其主要适用行政法律规范进行审查、判决，并无疑义。而对于房屋征收补偿协议案件，行政法律规范与民事法律规范应是一体、同时适用的关系，所谓行政法律规范优先适用之表述并不确切，应谓之一体适用。只是鉴于行政协议纳入行政诉讼受案范围，先行从行政法律规范进行审查、裁判而已。
关于协议内容是否构成判决的“法律”依据问题，即房屋征收补偿案件的司法裁判依据是什么？于一般行政诉讼案件而言，相关法律、法规、规章就是实体和程序判断的根据。但对于房屋征收补偿案件来说，除了行政程序法规范及《国有土地上房屋征收与补偿条例》等实体法规范外，相应地块的征收补偿方案、征收补偿协议也应是案件的裁判依据。这是房屋征收补偿案件最重要的特点之一，甚至某种程度上，不违反法律强制性规定的相应地块的征收方案、政策比征收补偿法律规范更加重要。如在韩某某诉辽宁省锦州市松山新区国有土地上房屋征收办公室不履行预征收行政协议案中，涉案预征收协议未约定补偿协议生效条件，但补偿方案对生效条件作出了明确规定，因此，法院认为该案房屋征收补偿实施方案明确该地段采取预征收的方式，以公告方式发布，对所有被征收人具有法律效力，并以未达到方案确定的签约比例为由驳回了原告诉讼请求。
关于行政行为判决方式是否可当然适用于房屋征收补偿协议案件的问题。《行政诉讼法》中的行政协议判决本质上并非基础判决形式，而是对于行政性合同纳入行政诉讼后的判决形式之补充。且其具体判决形式，比如继续履行之判决，也能被容纳进既有的行政行为判决方式中。同时，包括征收补偿协议在内的行政协议案件毕竟已经纳入行政诉讼受案范围，即使存在类案特性，也不能排斥主要判决方式适用的普适性，行政行为的基础判决形式也应可适用于行政协议类案中。
从上文所考察的房屋征收补偿案件相关裁定、判决情况看，相较于一般行政案件，征收补偿案件的实体判决比例较高，裁定驳回的比例相对较低，但不管如何，在研究房屋征收补偿案件的判决方式时，首先就要确定裁定驳回与判决驳回的法律界限，以有效保护当事人的诉权，确保合乎条件的案件能得到有效的实体审理。
除通常的裁驳、判驳区分情形外，司法实践中，房屋征收补偿案件中还有以下两种情况需要进一步研究剖析。其一，预征收案件的裁判方式问题。房屋征收实践中，部分地方采用了预征收的方式，即地方政府为有效推进征收工作，在前期与相关居民、主体进行预签约，并约定一定比例签约率作为生效要件。这是一种附条件协议，生效要件成就，前述协议转化为正式协议，否则不生效。在签约比例未达到时，有时会出现协议相对方就协议履行、效力等问题提起行政诉讼的情况。对此，有两种裁判方式。第一种以房屋预征收补偿协议未生效而未对各方权利义务产生实际影响为由裁定驳回起诉；第二种经过审理以房屋预征收补偿协议未实际成立为由判决驳回诉讼请求。两种裁判方式均有一定道理，但总体而言，既然将行政协议纳入行政诉讼范畴进行审理，行政诉讼程序应对协议相对方提供更高的保护力度，且行政协议案件与一般行政诉讼不同，具有浓厚的合同性，同时行政争议实质性化解也是行政诉讼的价值追求之一，裁定驳回起诉不易树立行政诉讼可提供更有效司法保护的司法形象，也无法及时化解纠纷。因此，对于这种案件，宜通过实体审理判决驳回诉请。另需注意的是，前文阐述了预征收补偿协议的裁判处理问题，但还要注意一种情况，如果已经列入预征收范围，相关公告或政府的行为足以使行政相对人产生信赖，即使后续实际未进行征收的，基于信赖利益保护原则，行政机关仍应承担相应的法律责任。就该事项提起诉讼的，法院不宜以该预征收行为未实际实施，未实际形成征收法律关系为由裁定驳回起诉。应进行实体审理，并就是否应予赔偿、补偿作出判决。其二，房屋征收补偿协议覆盖征收补偿决定的裁判问题。征收实践中有时会出现一种特殊情况，即因无法协商一致，房屋征收部门遂提请政府作出征收补偿决定，而作出决定后，被征收人又与房屋征收部门达成征收补偿协议，后被征收人又就在先的征收补偿决定提起行政诉讼。这时，也涉及实体判决与程序驳回的裁判选择争议。对此，笔者认为，在房屋征收程序中，充分尊重被征收人与征收部门的合意是十分重要的价值考量，其实质也是尊重被征收人对自身权利的处分。因此，虽然在先存在房屋征收补偿决定，但因被征收人基于自身意愿又与房屋征收部门协商达成一致并签订房屋征收补偿协议，该协议理论上更有利于维护被征收人的利益，协议已然覆盖了涉案征收补偿决定。被征收人再就在先征收补偿决定提起诉讼的，更宜裁定驳回起诉。
1. 行政协议领域不同撤销的区分。从原告角度看，包括房屋征收补偿协议在内的行政协议案件相关法律规范中的撤销主要有两种指代，其一是原告要求撤销行政机关相关变更、解除协议的行政行为，其二是原告要求撤销协议。两者分别对应《行政协议司法解释》第9条第1项和第5项。也就是说，从实定法角度考察，房屋征收补偿领域中的撤销只有行政诉讼程序中原告以诉请方式提起的行政行为之撤销和行政协议之撤销两种。但是实践中，却存在另外一种情形：行政机关基于某种事由，自行撤销了其与行政相对人签订的行政协议。一旦这种撤销行为被起诉，这就形成了第三种撤销诉讼形态：行政机关撤销协议之诉。而这种形态，在前述司法解释中是未进行规定的。而在该司法解释的释义中，将第4条中的行政协议变更、终止解释为单方变更、撤销、撤回、解除行政协议。同时，还应该清楚看到，这种协议一方撤销协议的行为，在民事合同领域是不存在的。对于民事合同而言，合同一方要求撤销协议，只能通过法院或仲裁机构提起。从司法实践看，也出现了行政机关单方撤销行政协议之情况，如陈佐义诉湖南省株洲市渌口区人民政府单方撤销房屋征收补偿协议决定案中，地方政府即因项目征拆过程中相关政府工作人员收受贿赂擅自提高补偿标准而撤销了相关房屋征收补偿协议。这就形成了行政法规范缺乏规定，民事合同领域亦无此情形，而执法司法实践中却存在的行政机关撤销协议的局面。
2. 行政机关撤销协议需要与行政机关解除协议相区别。解除协议来自于合同解除，而合同解除，是“指合同有效成立后，当具备法律规定的合同解除条件时，因当事人一方或双方的意思表示而使合同关系归于消灭的法律行为”。故其前提是合同依法有效成立，只是因某种特定事由而单方或合意解除合同。行政机关解除行政协议亦如此，其是指行政协议依法成立后，当事人在法定或约定的解除协议的条件成就时，依照法定程序使尚未履行完毕的行政协议丧失效力的法律行为。同理，对比行政机关撤销协议，行政机关解除行政协议的前提是该行政协议依法有效成立为前提的。也正因此，权威观点认为，行政协议解除一般限于行政机关行使行政优益权或情势变更等情形。
因此，总体而言，目前对于行政机关自行撤销房屋征收补偿协议等行政协议的情形，与原告诉请要求撤销协议、行政机关解除协议等情形并不相同，且尚缺乏实定法上的裁判规定。
若要对行政机关自行撤销行政协议的行为寻求解释，其应源于将行政协议作为一个行政行为进行看待。更具体说，可以将之视为行政机关对其作出的行政行为的撤销。而这种对存在问题、瑕疵的行政行为的撤销，实质上就是行政机关的自我纠错行为。因此，对于行政机关单方决定撤销房屋征收补偿协议等行政协议的判决，就转化为对行政机关自我纠错行为的判决。
就自我纠错的理解而言，并无法律直接规定该项权力、职能，虽然行政行为一旦作出即具有公定力,确定力,约束力和执行力，但行政机关自行纠正存在问题、瑕疵行政行为是天然所需，这一点在相关法律规范中亦有体现。《行政处罚法》第76条规定的对存在无法定处罚依据、擅自改变处罚种类幅度、违反法定程序、无执法证件等情形的行政处罚，由上级机关或有关机关责令处罚机关予以改正。《行政许可法》第69条规定，行政许可行为存在工作人员滥用职权、玩忽职守，超越职权，违反法定程序，不具有许可申请资格或不符合法定条件等作出准予行政许可决定的，作出行政许可决定的行政机关或其上级行政机关可以根据请求或依据职权撤销行政许可。上述规定，都是实质上的纠错条款，只是有的是自主发现自行撤销，有的是上级或有关部门发现启动撤销。同时，对于行政机关自我纠错权，也被法院广泛认可。
基于这一认识，对于行政机关单方决定撤销其与行政相对人签订的房屋征收补偿协议时，协议相对方提起行政诉讼的，应将该行为作为行政机关自我纠错行为进行审理，在需要实体判决时应根据《行政诉讼法》规定选择合适的判决方式。正因此，虽然纠纷围绕协议而产生，但行政机关在撤销相关协议时，系高权行政，若有法律规定的程序要求则从之，若无规定，则仍要遵守基本的正当程序要求，需要告知协议相对方，并听取其相关意见，否则构成程序违法。
1. 明确变更判决的适用空间。前文述及，在房屋征收补偿协议案件中，若协议对居住困难人口、安置人口、安置面积等认定不当，可否直接作出变更判决，存在讨论的空间。行政协议纳入行政诉讼受案范围后，以房屋征收补偿协议为代表的协议类案件，需要有合适的判决方式应对各类复杂的现实实践。按照《行政诉讼法》以及《行政协议司法解释》的规定，一个基本的法律理念是：行政机关单方变更、解除协议适用行政法律规范进行审理评价，除此之外有关协议的订立、履行等纠纷主要适用民事法律规范。在判决方式的确定上也基本遵循上述理念，由此造成了行政机关单方行为之外的协议效力、履行等争议中有关特定情形缺乏合适的判决方式的问题。上文已分析了可将行政行为判决方式适用于征收补偿协议案件，基本可以解决前述适用难题。但在变更判决的适用上，还是存在适用障碍。《行政诉讼法》第77条第1款规定的款额确定可以作为协议案件适用变更判决的联结点，但协议履行、效力等争议与款额并不相同，将之完整对应至前述第77条规定框架内存在困难。对此，有两种解决方案。第一，参照民事合同中法院可以根据情况作出变更合同的判决的规定。无论是原《合同法》第54条第3款，还是《民法典》第533条，都赋予了特定情形下法院可以根据情况变更合同的权力。既然行政协议案件可以适用民事法律规范，那么参照法院对民事合同进行变更的规定赋予法院变更行政协议内容的权力，并无明显不当。事实上，实践中也曾出现类似案例。第二，更为明确彻底的解决方案是，在相关司法解释中将变更判决方式加以规定。即人民法院审理包括房屋征收补偿协议案件在内的行政协议案件时，相关协议内容有误，但经过审理已可明确认定具体内容的（基本等同于一般行政案件中行政裁量限缩为0），为实质性化解行政争议，避免当事人诉累，法院可以直接作出变更判决。
2. 有效界分履行判决与给付判决的适用。长期以来，履行判决与给付判决两种判决方式在选择适用上一直存在现实困难。两者分别对应课予义务判决与一般给付判决，前者以保护行政相对人公法上的请求权为主要目的，该请求权的内容以财产或金钱的给付为主，并可扩展至信息行为、对生存的照顾和基础设施的给付、因公法合同而提起的诉求等；后者以支持行政相对人请求行政机关作出行政行为为内容。两种判决在征收补偿案件中往往发生交叉，较难适用。除前文提到的信达海南公司诉琼山区政府不履行支付土地征收补偿款案外，张富扬诉辽宁省沈阳市浑南区人民政府履行征收补偿职责再审申请案等案件也均涉及两种判决方式的抉择问题。
首先，对于履职判决与给付判决规定的理解要明晰。虽然《行政诉讼法》第72条规定的是“被告不履行法定职责的”情形可作出履职判决，但对于房屋征收补偿协议案件而言，行政机关不仅要依法履行，也要依约履行，协议之约定约束协议各方，也应成为各方行为的基本遵循和依据，故这里的不履行法定职责，应作扩大理解。行政机关不履行协议约定的义务的，法院也可作出履职判决。第73条规定“被告依法负有给付义务的”情形，法院可作出给付判决，亦应作如此认识，行政机关依法负有的给付义务，也包括其与行政相对人合意达成的协议约定的义务。
其次，在两种判决方式的具体适用区分上，笔者认为，如果经过审理，认为房屋征收补偿案件中行政机关依法或依约所应承担、履行的给付性义务是明确的、具体的，法院可依据在案证据确定相关内容的，从实质性解决行政争议并尽快稳定行政法律关系角度出发，法院可作出有明确履行期限、明确具体内容的给付判决；如果在案证据显示行政机关未依法或依约履行其义务、职责，但具体内容仍有待其通过行政程序进一步确定的，法院可作出履行判决。更简单说，如果给付内容明确，裁判时机成熟，就可作出给付判决，否则裁判时机尚未成熟，那只能作出履行判决。
3. 无效判决的审慎适用。关于征收补偿协议案件无效的判断，前文已述，目前采取的是行政无效和民事无效的双重审查模式。与上文述及的行政和民事法律规范适用先后顺序问题类似，对于行政协议无效的认定、判断，要正确理解优先适用行政法律规范进行审查的命题。于其而言，可以认为是要从行政行为角度，对行政协议进行合法性以及是否存在无效情形进行判断；同时，也要从《民法典》等民事规范判断是否存在合同上的无效情形。
至于无效判决的来源规范，应有两个。其一是《行政诉讼法》第75条有关无效判决的规定；其二是《行政协议司法解释》第12条第2款规定，即可以适用民事法律规范确认行政协议无效。但需要关注的是，第75条中明确列举的实施主体不具有行政主体资格或者没有依据两种情形，系建立于行政行为基础上的。该规定对于房屋征收补偿决定案件具有意义，对于房屋征收补偿协议案件则存在适用障碍。对于行政协议而言，很难将行政机关可以签订公法合同用明确的法律规范进行解释，多数情况下并没有正向的或明确的职权性规定。换言之，行政机关运用私法手段完成公法任务是其履行法定职责的方式之一，只要法律并无禁止即可灵活运用。这种宽松式的主体职权要求，一般不再会因其无行政主体资格而否定其合法性。假使存在该情况，其所签订的协议是否属行政协议，本身就存在问题。同样，在一般行政案件中，要求行政机关的行为必须具有明确的法律规范进行授权，但行政协议并非如此。因此，若适用第75条判决行政协议无效只能在其“等”外寻求法律空间。
与此同时，一个基本原则是：协议案件中应审慎适用无效判决。这一原则可从多个角度进行把握。其一，部分无效对协议整体无效的影响。行政协议某个部分无效，但其无效部分与合法部分是不可分割的，则整个协议也就无效；但若是可以分割的，则部分无效不等于协议的整体无效，一般不应判决整体协议无效，以保持其他部分之效力。最高人民法院第二巡回法庭在其法官会议纪要中，也表明了该观点。其二，允许对协议无效情形进行修复。鉴于行政协议的合同性，应尊重当事人的缔约自由，尊重当事人的合意，即使存在相关无效的情形，可以允许当事人在诉讼程序中通过补正、追认等方式进行修复，以维护房屋征收补偿协议等行政协议的效力。这一点在《行政协议司法解释》第12条第3款规定的确认有效判决中亦有体现：即使存在无效之情形，但在一审辩论前消除的，法院一般不再判决协议无效，而是判决确认协议有效。
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